É possível a adesão a ata de registro de preços para aquisição de item isolado que esteja dentro de lote?

No exercício da consultoria jurídica municipal, o advogado público pode se deparar com a seguinte indagação feita por parte do gestor público: - “É possível a adesão a ata de registro de preços gerenciada por outro órgão público, para aquisição de item isolado que esteja dentro de um dos lotes que foram licitados?”

Inicialmente, destaque-se que é necessário que se verifique, junto ao órgão gerenciador, se a ata de registro de preços em questão admite a adesão por itens, já que foi licitada por meio de lotes.

Acerca da questão sobre a possibilidade de aquisição isolada de itens que foram licitados por sistema de registro de preços cujo critério de julgamento foi o menor preço global por grupo/lote, o Tribunal de Contas da União (TCU), por ocasião do Acórdão n. 1347/2018, quando consultado pelo Presidente da Câmara dos Deputados, anotou o seguinte:

(...) 9.2.1. não compete ao TCU prescrever 'como deverá a Administração proceder na necessidade momentânea de adquirir apenas alguns itens', pois tal decisão encontra-se na esfera discricionária do gestor, devendo ser avaliada caso a caso, de forma que está fora do alcance da presente consulta (letras c, caput, e"c.2", dos questionamentos constantes no ofício 1.168/2017-Presidência/CD); 9.2.2. a jurisprudência pacífica do TCU (e.g., Acórdãos 2.977/2012, 529/2013, 1.592/2013, 1.913/2013, 2.695/2013, 2.796/2013, 343/2014, 4.205/2014, 757/2015, 834/2015, 1.680/2015, 1.712/2015, 1.879/2015, 2.055/2015, 2.829/2015, 125/2016, 588/2016, 1.405/2016, 2.438/2016, 2.901/2016, 3.081/2016, 248/2017, 312/2017, 1.893/2017, 2.600/2017, 173/2018, 311/2018, 312/2018, 718/2018, 772/2018, 828/2018 e 1.044/2018, todos do Plenário) é no sentido de que, no âmbito do sistema de registro de preços, a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens é medida excepcional que precisa ser devidamente justificada, além de ser, em regra, incompatível com a aquisição futura de itens isoladamente (letras a, b, "c.1" e "c.4") ; 9.2.3. a orientação veiculada em 16/2/2018 pela Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão está alinhada com a jurisprudência do TCU, podendo ser aplicada por todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal, independentemente de serem integrantes ou não do Sistema de Serviços Gerais, nos seguintes termos: 9.2.3.1. no âmbito das licitações para registro de preços realizadas sob a modelagem de aquisição por preço global de grupo de itens, somente serão admitidas as seguintes circunstâncias: 9.2.3.1.1. aquisição da totalidade dos itens de grupo, respeitadas as proporções de quantitativos definidos no certame; ou 9.2.3.1.2. aquisição de item isolado para o qual o preço unitário adjudicado ao vencedor seja o menor preço válido ofertado para o mesmo item na fase de lances; 9.2.3.2. constitui irregularidade a aquisição de item de grupo adjudicado por preço global, de forma isolada, quando o preço unitário adjudicado ao vencedor do grupo não for o menor lance válido ofertado na disputa relativo ao item;9.2.3.3. a hipótese de a demanda total ou proporcional dos itens ser inexequível ou inviável em determinado modelo de execução do contrato recai no caso de 'como a Administração deve proceder na necessidade momentânea de adquirir apenas alguns itens', aplicando-se a tal situação o mesmo raciocínio do item 9.2.1 supra; 9.2.4. no âmbito do sistema de registro de preços, não é admissível a aquisição/contratação avulsa de item não registrado, uma vez que, nos termos dos arts. 13 e 15 do Decreto 7.892/2013, a licitação para registro de preços objetiva a convocação dos fornecedores mais bem classificados para assinar as atas de registro de preços, sendo possível, única e exclusivamente, a contratação com as empresas vencedoras para fornecimento dos itens nelas registrados (letra 'c.3'); 21. Da decisão colacionada acima, percebe-se que a adoção do critério de julgamento por lote agrupado em vários itens para fins de Registro de Preço exige por parte do gestor, não apenas as justificativas acerca da vantajosidade econômica/técnica supra referidas, mas também o cauteloso gerenciamento da ata após a sua assinatura, em que a aquisição da totalidade dos itens de grupo deve respeitar as proporções de quantitativos definidos no certame e, no caso de aquisição de item isolado, o preço unitário adjudicado ao vencedor deve ser o menor preço válido ofertado para o mesmo item na fase de lances, sob pena de irregularidade na contratação, de modo a impedir contratação antieconômica e realização de jogo de planilha.

Da leitura, extrai-se que, conforme entendimento consolidado na jurisprudência do TCU, o preço unitário adjudicado ao vencedor deve ser o menor preço válido ofertado para o mesmo item na fase de lances, sob pena de irregularidade na contratação, de modo a impedir contratação antieconômica e realização de jogo de planilha.

Além disso, quanto à aquisição, por meio de adesão a ata de registro de preços gerenciada por outros órgãos públicos, de itens isolados licitados por lotes/grupos, entende-se que não há impedimentos de ordem legal para sua efetivação.

O Município de João Pessoa, por exemplo, por meio de sua Controladoria Geral, expediu a Orientação Normativa - CGM n.º 010, de 06 de maio de 2021, que versa sobre a adesão a atas de registro de preços gerenciadas ou não por órgãos da Administração Pública Municipal, prevendo, na lista de verificação:

(...) 13. Os itens a que se refere a adesão foram adjudicados por preço global de grupo de itens? 13.1 A contratação é da totalidade dos itens de grupo, respeitadas as proporções de quantitativos definidos no certame? 13.2 O item isolado foi adjudicado ao vencedor pelo menor preço válido ofertado para o mesmo item na fase de lances? - Acórdãos 2.977/2012-TCU-Plenário, - 2.695/2013-TCU-Plenário, - 343/2014-TCU-Plenário, - 4.205/2014-TCU-1ª Câmara.

​Diante disso, infere-se que é possível a adesão a ata de registro de preços, para aquisição de item isolado, desde que tenha sido adjudicado ao vencedor pelo menor preço válido ofertado para esse item na fase de lances, e que não haja proibição para isso, na ata de registro de preços, a que se pretende aderir.

​Por fim, considerando o entendimento acima esposado, é pertinente fazer um esclarecimento adicional. A unidade mínima da ata de registro de preço passível de contratação é o item. O entendimento consolidado, na jurisprudência do TCU, é no sentido de que o preço unitário adjudicado ao vencedor deve ser o menor preço válido ofertado para o mesmo item na fase de lances, sob pena de irregularidade na contratação, de modo a impedir contratação antieconômica e realização de jogo de planilha. Em nenhum momento a corte de contas permite que se fracione um item. O permissivo para o fracionamento incide sobre o lote e não sobre o item. Anote-se que fracionar o item pode gerar contratações antieconômicas, na medida em que os licitantes trazem seus lances considerando o preço do item, conforme propostas que são colacionadas ao processo licitatório. Os licitantes não trazem os preços dos elementos que compõem o item de maneira individualizada durante a contratação. Essa interpretação evita que aconteçam problemas como o jogo de planilhas.

Texto de nosso advogado Dr. Pedro Albuquerque, OAB/PB 30.558